Il Comune di Sesto Fiorentino possiede partecipazioni in quattordici società che svolgono attività in vari settori. Si tratta in primis, delle gestione dei servizi pubblici locali, ma anche di molti altri servizi, quali quello delle farmacie comunali, della gestione del patrimonio di edilizia popolare, dello smaltimento dei rifiuti, della gestione del servizio delle mense scolastiche e, ancora, di biblioteca pubblica. A tali partecipazioni vanno aggiunti quelle in altri enti, quali l’Autorità Idrica Toscana, l’Ato Toscana Centro, la Società della Salute Fiorentina nord ovest ed il Consorzio di Bonifica Medio Valdarno.

La gestione di servizi attraverso aziende, consorzi, società ed enti costituiti e gestiti in vario modo e con pluralità di compagini societarie e di partecipanti, rappresenta un fatto consolidato, che ha di fatto modificato il ruolo tradizionale dei Comuni, e la gestione dei servizi, costituiti sia su scala comunale che, sempre più spesso, su scala metropolitana ed interprovinciale. Occorre precisare che delle quattordici partecipazioni prima citate, soltanto due hanno un capitale sociale interamente detenute da questa Amministrazione (Doccia Service S.r.l. e Azienda Farmacie e Servizi S.p.A.), mentre le restanti dodici sono rappresentate da partecipazioni in aziende il cui capitale sociale è ripartito e per lo più la quota del Comune è minoritaria (con l’eccezione di Qualità e Servizi S.p.A., dove invece è socio di maggioranza detenendo il 48% del capitale sociale).

Il nuovo paradigma del 2004

Il settore dei servizi pubblici, così come quello dei servizi “strumentali” svolti da soggetti esterni per conto degli enti, ha subito profondi e complessi interventi normativi, talvolta persino contraddittori fra loro. Nel suo insieme, la galassia delle aziende partecipate è stata al centro di un percorso ondivago.
Da una prima iniziale forte spinta verso il sistema delle società a partecipazione pubblica (in alcuni casi misto) dei primi anni 2000, si è passati al progressivo smantellamento avvenuto formalmente con il D.L. 78/2010, col quale si stabiliva l’indirizzo di una progressiva dismissione delle partecipazioni pubbliche, fino alla brusca marcia indietro, avvenuta con la legge di stabilità 2014, con l’azzeramento delle normative restrittive in materia. Parallelamente, la complessità dei rapporti tra utenti ed erogatori di servizi, ha richiesto un ulteriore incremento delle funzioni di controllo, monitoraggio e definizione degli indirizzi strategici da parte dell’Ente.
Con il primo mandato amministrativo, si è deciso di ricondurre sotto il controllo del Sindaco, sia sotto il profilo amministrativo che politico, l’attività di controllo e monitoraggio societario sulle aziende partecipate, determinando un accentramento della governance, prima ripartita e frazionata sui singoli settori d’intervento dell’Amministrazione e dal 2004 riportata nelle mani del Sindaco azionista.

Focus di approfondimento

Come anticipato gli interventi normativi sono stati molteplici e non sempre lineari, tali da rendere necessaria una complessa interpretazione, specie in relazione alle eterogeneità dei servizi coperti dalle aziende partecipate. Il primo tassello è stato posto nell’anno 2008. La legge n. 244/2007 stabilisce infatti che le amministrazioni pubbliche non possono costituire o assumere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in società, a meno che le stesse non abbiano ad oggetto attività di produzione di beni o servizi strettamente necessari al perseguimento delle proprie finalità istituzionali e non producano servizi di interesse generale. nell’ambito. Il Comune di Sesto ha effettuato la ricognizione di legge, prevista dalla legge, entro la fine del 2010, ed il loro numero oltreché il loro rilievo per la gestione dei servizi dell’Amministrazione Comunale di Sesto Fiorentino sono stati confermati.

L’intervento normativo più rilevante, per lungo tempo, è stato il D.L. n. 78/2010, il quale prevedeva un percorso di progressiva dismissione e un generalizzato divieto di costituzione di nuove società. Il termine per le dismissioni, dopo continui rattoppi legislativi ed interventi giurisprudenziali, è slittato alla fine del 2013. Il D.L. 95/2012 ha poi stabilito per le società controllate con fatturato costituito per oltre il 90% dalla prestazione di servizi alle amministrazioni o lo scioglimento o l’alienazione entro il 2013. Questa norma è stata oggetto di ben due censure di costituzionalità, che ne hanno fortemente circoscritto il raggio di azione.
Fin qui la volontà reiterata e manifesta del legislatore di dismettere il regime delle partecipazione che ha incontrato ben poco successo.

Del resto, i dati contenuti nel primo Rapporto prodotto dal Dipartimento del Tesoro sulle partecipazioni detenute dalle Amministrazioni Pubbliche al 31 dicembre 2011 appaiono evidenti: le perdite sono concentrate nella grande maggioranza nelle grandi città. Non stupisce che la normativa, concentrata sulle piccole aziende dei comuni inferiori ai 50 mila abitanti come Sesto Fiorentino si sia rivelata del tutto inefficace.

Con la legge n. 147/2013 il cambio di rotta totale, giacché è stato abrogato l’obbligo di mantenere una sola partecipazione. Si apre nuovamente la possibilità, per le Amministrazioni, di decidere in piena autonomia in quali e quanti settori mantenere o meno partecipazioni azionarie, senza censure aprioristiche e centralistiche, poco rispettose del ruolo degli enti locali e della loro capacità di organizzazione dei servizi sul territorio. Con la stessa legge si è prevista anche l’abrogazione della previsione di scioglimento delle cosiddette società strumentali o della loro alienazione. La legge di stabilità prevede vincoli per un attento monitoraggio dei bilanci delle società, cui sono chiamate le amministrazioni. In particolare si prevede che a decorrere dal 2017, in caso di risultato negativo per quatto dei cinque esercizi precedenti, la messa in liquidazione entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio.

L’attenzione sembra essersi dunque spostata, e noi crediamo giustamente, sulle misure per un necessario controllo dei conti. Su ciò il Comune di Sesto Fiorentino è sempre stato particolarmente vigile. Convinto allo stesso tempo che dovesse essere potestà autonoma degli enti locali, come in tutta Europa, scegliere le modalità migliori e più confacenti per la gestione dei servizi per le loro comunità.

A partire dall’anno 2006 il Comune di Sesto Fiorentino ha avviato un attento lavoro di analisi e monitoraggio sul sistema della partecipate che è confluito nella pubblicazione “Le partecipazione del Comune di Sesto Fiorentino”, che riporta le risultanze economico-patrimoniali dell’ultimo esercizio chiuso, nonché i fatti salienti della gestione di ciascuna società, riferiti agli ultimi dati disponibili.

La pubblicazione, particolarmente dettagliata e arricchita, anno dopo anno, di tutte le informazioni relative alla vita ed alla trasformazione delle aziende partecipate del Comune, rappresenta ormai un elemento centrale, unico tra gli enti, nel sistema di monitoraggio e di controllo, oltre naturalmente ad essere un importante strumento di trasparenza nei confronti della cittadinanza, che in tal modo (e ben prima che la normativa nazionale rendesse tutto ciò obbligatorio) ha modo di verificare e controllare l’evoluzione di processi in mano per la gran parte al Sindaco.

L’ottava edizione (2013) ha visto la luce in concomitanza con la terza edizione del Bilancio consolidato del Comune di Sesto Fiorentino, anch’esso realizzato prima che una norma lo rendesse, obbligatorio, che sono stati forniti su di un unico supporto digitale e sono scaricabili anche dal sito web. In tal modo sono stati unificati nella stesso documento tanto i risultati del consolidato quanto i dati salienti relativi al sistema delle partecipazioni, raggruppando così questi due importanti lavori di rendicontazione del Comune, in modo fa consentire al lettore comparazioni, raffronti e approfondimenti su tematiche profondamente legate.

L’avvento del sistema delle aziende partecipate ha introdotto una importante e, allo stesso tempo, complessa novità, nel panorama della governance dei beni comuni. Si è venuta a creato una sorta di nuova figura, che potremmo definire del “Sindaco azionista”. I Comuni infatti sono diventati soci di aziende che hanno la forma delle società di capitali, ed in tal senso i sindaci ne sono i primi azionisti per conto delle loro comunità. Ne consegue che ad essi viene richiesto da un parte di governare le aziende secondo i parametri tipici delle società di capitali e allo stesso tempo di tener fede agli impegni assunti con gli elettori e alle esigenze del proprio territorio.

A tutto ciò va aggiunto il fatto che, in alcuni settori particolarmente strategici, quali in particolare quello del servizio idrico e del servizio di smaltimento dei rifiuti, le regioni hanno istituto alcuni ambiti territoriali (denominati A.T.O.) che svolgono il compito di programmazione, organizzazione e controllo sull’attività di gestione del servizio. Si aggiunga che le partecipazioni del Comune di Sesto Fiorentino spaziano non soltanto tra materie molto diverse tra loro ma vedono anche quote di partecipazione altrettanto diverse. Vi sono partecipazioni di maggioranza che comportano un livello di responsabilità, di controllo e di investimento molto elevato. Si pensi, in particolare, alla società Qualità & Servizi S.p.A., nel quale il Comune detiene una quota pari al 48% e che gestisce il servizio delle mense scolastiche. Questo servizio, fortemente strategico per l’Amministrazione e di grande impatto sulla cittadinanza, comporta un forte impegno da parte del Sindaco, sia sul piano prettamente politico che su quello amministrativo.

D’altra parte, le partecipazioni minoritarie in aziende per lo più a maggioranza del Comune di Firenze hanno per oggetto servizi complessi (si pensi, fino al mese di agosto del 2012, al servizio di trasporto pubblico locale) spesso articolati su una estensione metropolitana o provinciale e pertanto comportano un lavoro di analisi e studio di dinamiche e processi industriali molto complessi nonché da processi decisionali spesso lunghi ed articolati. Queste aziende poi sono state nella quasi totalità interessate da processi di trasformazione, spesso in parallelo all’evoluzione normativa del settore. Per restare ancora sul tema del servizio di trasporto pubblico locale, si pensi alla vicenda che ha riguardato Ataf. S.p.A., che nel corso del 2012 ha subito prima un processo di “privatizzazione”.

La vicenda, per i suoi risvolti sia occupazionali che gestionali, ha pertanto avuto un peso particolare nell’agenda politica del Sindaco di Sesto Fiorentino, che ha manifestato con forza la propria contrarietà al processo di privatizzazione e prestato particolare attenzione alle problematiche occupazionali. L’impegno nel governo dei beni comuni, effettuato, va ricordato, gratuitamente, è stato al primo posto nelle preoccupazioni dell’Amministrazione Comunale, che si è dedicata al controllo dei servizi, e quindi ai cittadini, con il massimo impegno. Vincendo e perdendo battaglie, ma sempre animati da un principio guida: la difesa dell’interesse al miglior servizio pubblico sul territorio.